《福建省古树名木保护管理办法》解读

　　一、制定《办法》的背景和意义 

　　古树名木是宝贵的自然文化遗产，是不可再生的物种资源、景观资源和生态资源，具有极高的生态、历史、文化、经济和科研价值。加强古树名木保护是推进生态文明建设、促进人与自然和谐共生的必然要求，是建设美丽中国、推动乡村振兴的内在需要，是保护生态资源、维护生物多样性的重要举措。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(中发〔2018〕1号)明确提出“实施乡村绿化行动，全面保护古树名木”。全国绿化委员会专门下发了《关于进一步加强古树名木保护管理的意见》（全绿字〔2016〕1号），要求加强古树名木保护地方性法规、规章的制定。省委、省政府明确要求全面保护古树名木，进一步完善古树名木保护管理规章制度。

　　我省古树名木资源十分丰富，保护价值不可估量。据普查，全省现有古树名木10.8万余株，其中：城市规划区外（不含自然保护区和风景名胜区）10.2万余株、城市规划区内近0.6万株，有12株入选“中国最美古树”名录，入选数居全国首位。多年来，全省各地各有关部门为古树名木保护做了大量工作，并取得了一定成效。但目前我省古树名木保护的形势依然严峻，许多地方存在保护意识不强、重视不够、资金无保障、职责不明确、措施不科学、养护不落实等突出问题，导致许多古树名木缺管、失管。各地盗砍乱伐、乱移植、乱钉乱划、乱堆乱挖等人为破坏古树名木的现象时有发生；擅自移植古树名木，对古树名木实施破坏性保护，工程野蛮施工侵害古树名木，造成古树名木长势衰弱、濒临死亡甚至死亡的现象有增多的趋势，迫切需要立法加强古树名木保护。

　　目前，现有相关法律、法规中涉及古树名木保护的内容十分有限，难以有效解决保护管理中遇到的许多具体问题。《福建省古树名木保护管理办法》的制定实施，对推动全省古树名木保护管理工作法制化、规范化、制度化，增强全社会爱护古树名木意识，充分发挥古树名木多元价值，促进古树名木资源可持续发展，服务乡村振兴和美丽福建、国家生态文明试验区建设具有十分重要的意义。

　　二、《办法》的主要内容 

　　《办法》共6章42条，包括总则、认定、养护、管理、法律责任和附则。《办法》明确了适用范围、政府及部门职责和经费保障，规范了认定、养护及管理工作，突出了城乡一体、科学管护、动态管理，设定了确定养护主体、划定保护范围、禁止损害和申请移植的条款及法律责任，完善了宣传教育和公众参与保护机制，倡导了科学保护与合理利用相结合，主要内容如下：

　　（一）明确政府和部门职责分工 

　　做好古树名木的保护管理工作需要政府、部门齐抓共管、分工协作，为了避免推诿扯皮，《办法》从以下几个方面对各自职责作出规定：一是明确了县级以上人民政府应当加强对古树名木保护管理工作的领导，将其纳入本行政区域行业专项规划，加强组织对古树名木保护的科学研究和宣传教育。乡（镇）人民政府、街道办事处应当协助做好古树名木保护管理的相关工作（第四条）；二是明确了绿化委员会的组织协调作用，各级绿化委员会统一组织和协调本行政区域内的古树名木保护管理工作，省绿化委员会组织建立全省联网、城乡一体的古树名木信息管理数据库（第五条、第十一条）；三是明确了林业、城市绿化主管部门的职责分工和相关部门配合等内容，县级以上人民政府林业、城市绿化主管部门按照职责分工，负责本行政区域内古树名木保护管理工作；其他有关部门按照各自职责，做好古树名木保护管理的相关工作（第六条、第七条）。

　　（二）落实古树名木保护经费 

　　目前，古树名木保护经费尚未列入我省各级政府的财政预算，多数地方古树名木保护无正常的资金渠道和来源。由于缺乏经费保障，保护投入严重不足，古树名木特别是乡村古树名木的日常养护、抢救、复壮、施肥、除虫、治病、防雷、防台风等保护措施无法及时实施或实施不到位，每年造成许多古树名木长势衰弱、濒临死亡甚至死亡。

　　落实保护经费是做好古树名木保护工作的重要保障，为解决古树名木保护资金短缺问题，《办法》从以下几个方面作出规定：一是明确了县级以上人民政府应当将古树名木保护经费列入本级财政预算（第四条）。二是明确了县级以上人民政府可以根据古树名木的保护级别、养护状况和费用支出等情况，给予养护人适当的养护经费补助（第二十四条）；三是鼓励单位和个人以捐资、认养等形式参与古树名木养护，多方面筹措保护经费（第二十五条）；四是明确了国家和省重点基础设施、民生保障及公共事业项目确需在古树名木保护范围内进行建设施工，给古树名木造成损害的，建设单位应当承担相应的复壮、养护费用（第二十九条）；五是明确因特殊情形，经依法审批移植古树名木的，应当落实移植费用以及移植后不少于5年的养护费用（第三十一条）。

　　（三）统一城市规划区内外古树分级标准 

　　目前，城市规划区内外的古树名木分属城市绿化、林业两个不同部门管理，名木不分级均实行一级保护，但古树实行不同的分级标准。林业部门按照《古树名木鉴定规范》（国家林业行业标准LY/T2737-2016）规定，对城市规划区外的古树分成3个级别，即：树龄在500年以上的树木为一级古树，实行一级保护；树龄在300年以上不满500年的树木为二级古树，实行二级保护；树龄在100年以上不满300年的树木为三级古树，实行三级保护。城市绿化部门按照建设部2000年发布的《城市古树名木保护管理办法》规定，对城市规划区内的古树分成2个级别，即：树龄在300年以上的树木为一级古树，实行一级保护；树龄在100年以上不满300年的树木为二级古树，实行二级保护。由于城市规划区内外古树分级标准不同，随着城市规划区域的不断调整变化，给基层部门保护管理工作造成混乱，也给群众造成困惑,不利于古树保护事业的发展。为推动城乡古树保护管理一体化，考虑我省古树绝大多数分布于城市规划区外，统一采用了林业部门对城市规划区外古树的分级标准，即分成3个级别。同时为兼顾国家住建部对城市规划区内古树管理工作的要求，《办法》同时规定城市规划区内的三级古树实行二级保护，二级以上古树实行一级保护（第九条）。

　　（四）规范古树名木认定问题 

　　为深入贯彻落实中央“放管服”的要求，进一步减少行政审批事项，对古树名木管理采用认定方法，不实行行政审批。鉴于我省古树名木资源丰富，保护管理工作量巨大，《办法》根据古树名木的重要性、不同级别古树数量的占比状况，规定名木和一、二级古树由省人民政府古树名木主管部门认定和公布；三级古树由设区的市人民政府古树名木主管部门认定和公布（第十二条）。此外，《办法》还对古树名木的普查、调查、认定程序等均作出了明确的规定（第十三条、第十四条、第十五条、第十六条）。

　　（五）划定古树名木保护范围 

　　古树名木的自然生长环境与古树名木的生长生存息息相关。全省各地因挤占、破坏古树名木自然生长环境而导致古树名木长势衰弱甚至死亡的现象屡见不鲜。为保护古树名木自然生长环境，保障古树名木正常生长空间，根据古树名木保护相关技术标准，并借鉴兄弟省市立法规定，《办法》从以下两个方面作出规定：一是按照不小于树冠垂直投影外5米划定保护范围，禁止在保护范围内新建、扩建建筑物或构筑物，非通透性硬化地面，挖坑取土，采石取砂，堆放重物、易燃易爆物品，倾倒污水、垃圾以及有毒有害物品等（第二十七条第一款、第二十八条、第二十九条）；二是针对客观现状和经济社会发展需要，规定在城市、镇规划区和其他特殊区域内的古树名木以及古树群，其保护范围可以由县级人民政府古树名木主管部门根据实际情况划定（第二十七条第二款）。

　　（六）完善古树名木养护制度 

　　《办法》规定古树名木实行日常养护和专业养护相结合，可以通过购买服务的方式对古树名木进行养护（第十九条第一款、第二十条）。日常养护内容包括对古树名木及其生存自然环境、保护设施的巡护，对古树名木实施浇水、施肥等简易措施；专业养护内容包括对古树名木实施防腐、防雷、修补树洞、改良土壤、支撑树体、修剪枯枝、除治有害生物等专业技术措施（第十九条第二款）。发现古树名木生存自然环境遭受破坏，遭受有害生物危害、自然灾害、生长异常、死亡或者生长状况对公众生命、财产安全可能造成危害等异常情况的，养护人应当及时报告县级人民政府古树名木主管部门；古树名木遭受人为损害的，养护人应当及时制止，并报告县级人民政府古树名木主管部门（第二十二条）。县级人民政府古树名木主管部门应当定期组织专业技术人员对古树名木进行巡查，发现树木生长异常或者环境状况影响树木生长的，应当及时处理（第二十三条）。

　　（七）加强科学保护古树名木 

　　古树名木保护专业技术性强，强调科学施策。《办法》明确规定政府和相关部门应当支持古树名木保护的科学研究，推广应用科研成果（第七条）。支持鼓励古树名木主管部门组织专家参与古树名木鉴定、抢救复壮、养护管理、保护方案审查、安全评估等相关工作（第十八条）。开展古树名木普查、鉴定、养护、抢救复壮等都应当按照相应的技术规范进行（第十九条）。古树名木主管部门应当开展古树名木养护知识和技术的宣传培训，向古树名木日常养护单位或者养护人提供技术指导（第二十条）。古树名木保护栏、避雷装置等保护设施应当根据实际需要进行科学设置（第二十六条）。

　　（八）确立死亡古树名木处理制度 

　　《办法》规定古树名木主管部门在接到古树名木死亡的报告后应当及时组织专业技术人员进行核实、鉴定。确系死亡的，按古树名木等级逐级报相应古树名木主管部门予以注销档案。如死亡的古树名木仍具有重要历史、文化、景观、科研等价值或者重要纪念意义的，经相应的古树名木主管部门确认后，由县级人民政府采取措施消除安全隐患后予以保留（第三十三条）。

　　（九）推动古树名木保护与利用 

　　《办法》规定在保护优先的前提下可以合理利用古树名木资源。鼓励利用古树名木优良基因，开展科学研究；鼓励挖掘提炼古树名木景观、生态和历史人文价值，建设古树名木公园和保护小区。对古树名木的利用应当采取科学有效的保护措施，不得损害古树名木的生长，还应接受古树名木主管部门的监督检查（第三十五条）。对属于保护植物的古树名木采集种质资源，还须遵守《中华人民共和国野生植物保护条例》等有关法律、法规。